Ist ein Untersuchungsverfahren gegen Deutschland notwendig?

von Brigitte Schumann

Anlässlich des am 4. Juni 2018 veröffentlichten Berichts über das Untersuchungsverfahren, das der Genfer UN-Fachausschuss CRPD gegen Spanien wegen Verletzung der UN-Behindertenrechtskonvention durchgeführt hat, drängt sich diese Frage geradezu auf.

Auslöser des Untersuchungsverfahrens gegen Spanien

Mit seiner an den Fachausschuss adressierten Beschwerde wegen schwerwiegender Verletzung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) hat ein spanischer Behindertenverband das Untersuchungsverfahren nach Artikel 6 des Fakultativprotokolls ausgelöst.

Die Untersuchung kam in Gang, nachdem der Ausschuss die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerde geprüft und die Stellungnahme der spanischen Regierung dazu eingeholt hatte. Die Untersuchung wurde in Kooperation mit der spanischen Zentralregierung und den autonomen Regionalregierungen von einem zweiköpfigen Berichterstatterteam vor Ort durchgeführt und mit einem Bericht abgeschlossen.

Zum Zweck der Untersuchung wurden zwischen dem 30. Januar und 10. Februar 2017 ca. 165 Menschen interviewt, darunter Vertreter der Zentralregierung und der autonomen Regionen, Repräsentanten von Behindertenverbänden, zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie Experten aus Wissenschaft und Justiz.

Das Untersuchungsverfahren ist nicht identisch mit den regelmäßigen Staatenberichtsverfahren, sondern stellt ein ergänzendes Überwachungsinstrument zur Umsetzung der UN-BRK in den Vertragsstaaten dar. Danach ist vorgesehen, dass der Ausschuss bei schwerwiegenden oder systematischen Menschenrechtsverletzungen gegen die UN-BRK angerufen werden kann. Das Untersuchungsverfahren berechtigt den Vertragsausschuss ggfs. auch vor Ort vertraulich zu recherchieren und Informationen einzuholen. Voraussetzung dafür ist, dass der Vertragsstaat bei seiner Ratifizierung der Konvention zusätzlich auch dem Fakultativprotokoll beigetreten ist. Die spanische und die deutsche Regierung haben dies getan.

Spanische Verhältnisse

Der Fachausschuss weist der spanischen Regierung eine gravierende Verletzung von Artikel 4 der Konvention nach. Entgegen ihrer Verpflichtung als Vertragsstaat hat sie keine geeigneten Maßnahmen getroffen, um sicherzustellen, dass die 17 autonomen Regionen in Spanien sich bei der Implementierung des Rechts auf inklusive Bildung an der UN-BRK und den maßgeblichen Standards orientieren, die der Fachausschuss mit seinen Allgemeinen Bemerkungen Nr.4 zum Recht auf inklusive Bildung gesetzt hat.

Alle Regionen halten an dem segregierenden Sonderschulsystem als konventionswidriges Parallelsystem fest. Weil das medizinische Modell von Behinderung immer noch vorherrscht, werden insbesondere Schülerinnen und Schüler mit intellektueller, psychosozialer und mehrfacher Behinderung aus dem Regelschulsystem exkludiert. Auch in Regelschulen lernen Kinder und Jugendliche mit Behinderungen häufig separiert in Sonderklassen. Der Vorwurf lautet, dass die amtliche Statistik, die den Anteil der inklusiv Lernenden mit 99,6% angibt, geschönt ist, weil sie damit die Segregation in den Regelschulen ausblendet und verschweigt. Selbst wenn Schülerinnen und Schüler mit Behinderungen im Klassenunterricht anwesend sind, bearbeiten sie häufig andere Aufgaben ohne Bezug zum Unterrichtsthema und sind somit abgetrennt von den Lernprozessen der anderen Schülerinnen und Schüler.

Kritisiert werden die psychologischen/pädagogischen Verfahren zur Feststellung des besonderen Förderbedarfs. Es gibt dafür keine einheitlichen Verfahrensregeln. Sie sind defizitorientiert und unvereinbar mit dem Menschenrechtsmodell von Behinderung. Einmal getroffene diagnostische Entscheidungen sind meist irreversibel. Das medizinische Modell von Behinderung verhindert, dass die Barrieren, die der Inklusion in Regelschulen entgegenstehen, identifiziert und durch angemessene Vorkehrungen abgebaut werden. In einem mehrjährigen und kostspieligen gerichtlichen Verfahren können Eltern, die mit der Zuweisung zu einer Sonderschule oder einer Sonderklasse an einer Regelschule nicht einverstanden sind, klagen, sind aber bis zur Gerichtsentscheidung verpflichtet, sich der schulbehördlichen Entscheidung zu beugen.

Die im Zuge der Finanzkrise knapper gewordenen Finanzmittel für Bildung werden auch in Spanien vorrangig für das Sonderschulsystem und nicht für inklusive Bildung eingesetzt. Die personellen und sächlichen Ressourcen an den Regelschulen sind knapp und es fehlt die angemessene Unterstützung für Schülerinnen und Schüler mit besonderem Förderbedarf. Eltern müssen die Kosten für Integrationshilfen und persönliche Assistenz selber tragen. Es fehlt an barrierefreien Schulgebäuden und an Zugänglichkeit zu außerunterrichtlichen Angeboten. Die Lehrerfortbildung ist unzureichend. Inklusion wird nicht als Recht verstanden, sondern gilt bei vielen Lehrkräften nur als eine modische Unterrichtsmethode.

Insgesamt vermisst der Fachausschuss bewusstseinsbildende Aufklärung darüber, dass die Sonderbeschulung nicht im Interesse des Kindewohls ist. Die guten Initiativen und Programme, die es auch gibt, könnten alleine keinen Transformationsprozess zu einem inklusiven Schulsystem bewirken, heißt es in dem Bericht.

Empfehlungen und Forderungen

Im Zentrum der Empfehlungen, die der Fachausschuss in seinem Bericht formuliert, steht eine gesetzliche Reform, die Inklusion für alle Ebenen des Bildungssystems auf der Basis der Allgemeinen Bemerkungen verbindlich definiert. Das Recht auf inklusive Bildung muss ausnahmslos für alle Schülerinnen und Schüler gelten. Das Sonderschulsystem und Sonderklassen an Regelschulen müssen abgeschafft und die dafür zur Verfügung stehenden Mittel in die inklusive Entwicklung des Regelschulsystems transferiert werden. Die entsprechenden Rahmenbedingungen für eine inklusive Schulentwicklung sind bereitzustellen.

In Anbetracht der Kompetenzverteilung zwischen Zentralregierung und den Regionalregierungen empfiehlt der Bericht der Zentralregierung, ein effektives Monitoringsystem zu etablieren, um damit die konventionsgerechte Umsetzung in den Regionen sicherzustellen.

Der Ausschuss fordert den Vertragsstaat auf, innerhalb des Zeitraums, den das Fakultativprotokoll festgelegt hat, zu dem Bericht Stellung zu beziehen, die Empfehlungen des Fachausschusses einer breiten Öffentlichkeit bekannt zu machen und geeignete Folgemaßnahmen zu treffen.

Deutsche Realitäten

Die Übereinstimmung zwischen Spanien und Deutschland in der Fehlentwicklung der Inklusion ist insgesamt verblüffend. Ohne konventionskonforme Vorgaben und Kontrolle durch den Bund können 16 Bundesländer mit unterschiedlichen Gesetzgebungen, Konzeptionen, unterschiedlichem Engagement und Mitteleinsatz behaupten, dass sie Artikel 24 umsetzen.

2016 hat der UN-Fachausschuss mit der Allgemeinen Bemerkung Nr.4 deutlich gemacht, wie das Recht auf inklusive Bildung in der Verantwortung der Vertragsstaaten umzusetzen ist. Obwohl damit schwerwiegende Diskrepanzen zwischen Vertragsverpflichtung und tatsächlicher Umsetzung in den Ländern unübersehbar geworden sind, gibt es keine Initiative der Bundesregierung, diesen Sachverhalt im Dialog mit den Ländern zu problematisieren, geschweige denn die Länder zu einer Kurskorrektur zu bewegen. Kein Gedanke daran, das Recht auf inklusive Bildung zum Inhalt bewusstseinsbildender bundesweiter Kampagnen zu machen.

Ein Untersuchungsverfahren auch gegen Deutschland

Ist ein solches Verfahren notwendig? 2019 muss die Bundesregierung dem Fachausschuss ihren zweiten Staatenbericht zur Umsetzung der UN-BRK vorlegen. Da werden Fragen zu Artikel 24 und inklusiver Bildung voraussehbar eine große Rolle spielen. Aber dies eben auch mit der Einschränkung, dass der Vertragsausschuss sich in dem Rahmen noch mit anderen Themen beschäftigen muss. Angesichts der dramatischen Fehlentwicklung und der bildungspolitischen Verweigerung, im Sinne der Allgemeinen Bemerkung eine Kurskorrektur vorzunehmen, muss die Frage eines Untersuchungsverfahrens gegen Deutschland wegen schwerwiegender und systematischer Menschenrechtsverletzungen unbedingt bejaht werden.

Statt über die Bedeutung das Menschenrechtsmodells von inklusiver Bildung aufzuklären, zielt die Bildungspolitik in den meisten Bundesländern darauf, das Förderschulsystem auf Kosten der Inklusion systematisch zu erhalten und aufzuwerten. Bund und Länder lassen zu, dass Inklusionsgegner die Meinungsführerschaft mit medialer Unterstützung lautstark an sich reißen und die gesellschaftliche Akzeptanz für Inklusion in Schulen erheblich schwächen.

In Nordrhein-Westfalen zeichnet sich die geradezu absurde Entwicklung ab, dass im Namen der Inklusion ganz offensiv ein ausgeklügeltes Programm zur wohnortnahen Bestandssicherung des ineffektiven Sonderschulsystems aufgelegt wird, während die inklusive Schulentwicklung „abgewürgt“ wird.

Wer bringt mit einer Beschwerde das Untersuchungsverfahren des Vertragsausschusses gegen Deutschland in Gang?